La première apparition officielle de l’expression «évaluation des impacts environnementaux », tout comme celle de «rapport d’évaluation d’impacts» (Environmental Impact Statement (EIS)), survient avec le NEPA. Pourtant, près de trente ans plus tard, il n’existe pas encore de consensus sur l’étendue des paramètres compris par l’ÉIE. Ainsi, il est courant d’entendre les expressions d’impacts sociaux et d’évaluation des impacts sociaux de manière dissociée des impacts environnementaux et de l’ÉIE. Plusieurs auteurs étudient d’ailleurs les aspects sociaux de façon distincte de l’ensemble de l’ÉIE (Burdge, 1994; Taylor et coll., 1990). Ces auteurs ne considèrent pas que l’ÉIE, telle qu’elle est pratiquée jusqu’à maintenant, accorde une réelle prise en compte des multiples aspects sociaux. Il est donc essentiel, avant de poursuivre les nombreuses définitions conférées à l’ÉIE, de nous attarder tout d’abord au concept même de l’expression «évaluation des impacts environnementaux», puis au concept «environnement », étant donné qu’il s’agit souvent dans ce dernier cas de la source du désaccord concernant la définition de l’ÉIE.

Concepts majeurs de l’ÉIE

L’expression «évaluation des impacts environnementaux» renferme trois termes distincts qui englobent assez bien son domaine d’investigation. Ces trois concepts majeurs, évaluation, impact et environnement, déterminent trois ensembles, qui, intégrés dans un tout, représentent l’ÉIE.

Le concept «évaluation» fait référence à l’étude plus ou moins systématique, selon les besoins de la procédure en cause et les possibilités concrètes d’examen, d’une question ou d’un problème. Cette étude est le plus souvent une somme d’études particulières sur des sujets spécifiques. De plus, comme il s’agit d’un exercice de planification, l’évaluation en question est plutôt une estimation, c’est-à-dire une approximation des modifications anticipées.Compte tenu des multiples procédures possibles en ÉIE et de l’ampleur variable des projets en cause, ainsi que des différents acteurs impliqués (internes et externes), il existe plusieurs types d’évaluations, de la plus simple à la plus complète. Il ne s’agit pas cependant d’une évaluation du type de la recherche théorique fondamentale sur un sujet «socialement neutre», mais plutôt d’une pratique prospective et opérationnelle sur une question confrontant divers points de vue et de multiples intérêts. Enfin, mieux qu’une simple étude suivie de la rédaction d’un rapport, l’«évaluation» dans le contexte de l’ÉIE est en réalité un processus d’examen. Ce processus implique aussi des discussions, des pourparlers, des tractations. L’ÉIE s’inscrit en somme dans la mouvance de la négociation environnementale et de la recherche de compromis au développement, voire de consensus.

Le concept «impact» détermine quant à lui l’orientation même de l’évaluation à effectuer. Dans le contexte de l’ÉIE, il ne s’agit pas de réaliser l’examen d’un objet d’étude selon l’approche scientifique conventionnelle.Comme nous le verrons en détail plus loin, un impact mesure les conséquences, à plus ou moins long terme et avec plus ou moins d’ampleur, d’une action habituellement bien déterminée, sur l’état dynamique d’un élément précis de l’environnement. En plus de bien connaître l’élément environnemental en cause, ce qui ne représente que la phase préliminaire de l’évaluation, il faut estimer l’ampleur des modifications anticipées dans le futur. Cela implique au moins la caractérisation de deux états de la situation, celui de la situation présente et celui anticipé. Comme les éléments d’étude sont par essence dans une dynamique d’évolution qui nous est souvent peu connue, voire impénétrable, l’évaluation de l’impact est souvent incertaine et parfois même aléatoire.

Finalement, le concept «environnement» délimite les impacts à considérer dans l’évaluation. Comme nous le verrons dans la prochaine section, le terme «environnement » n’a cependant pas partout ni toujours la même signification, il n’englobe pas toujours les mêmes réalités.Comme la définition conférée à l’environnement varie considérablement, elle est plus ou moins large et englobante, l’évaluation en question s’intéressera donc à un nombre plus ou moins considérable d’éléments. Trop souvent, seuls les éléments biophysiques de l’environnement font l’objet d’étude, alors que ceux concernant le social, le culturel et la santé humaine sont exclus ou examinés rapidement.

Définition de l’environnement et de l’ÉIE

Le concept même d’«environnement» n’est pas toujours, ni partout, perçu de la même façon. L’environnement fut défini de manière globale lors du Congrès de l’UNESCO à Tbilissi (URSS) en 1977 (UNESCO, 1977). Les aspects sociaux étaient intégrés aux aspects plus strictement naturels de l’environnement. La Commission mondiale sur l’environnement et le développement (CMED) reprendra cette définition en l’enrichissant des réflexions issues du concept de développement durable (CMED, 1988).

Depuis, l’environnement est souvent perçu en ÉIE comme représentant un concept général englobant l’ensemble des composantes biophysiques et socioculturelles du milieu, en interaction avec un organisme ou un ensemble d’organismes vivants. La Loi québécoise sur la qualité de l’environnement (L.R.Q., Q-2,) adopte elle-aussi cette acception large du concept d’environnement4. Il ne saurait donc exister ici de distinction entre les aspects sociaux et l’ensemble des autres aspects de l’environnement. La nouvelle loi canadienne sur l’ÉIE (1995) n’est pas bien explicite sur le contenu même du concept; néanmoins, les aspects socio-économique sanitaire et culturel sont concernés par la procédure d’ÉIE. Cependant, il n’en va pas ainsi partout. La législation Suisse, par exemple, ne considère le terme «environnement» que dans son sens stricto sensu (Simos, 1990).Par contre, en France, l’examen comprendrait aussi bien les composantes démographiques et d’emploi que celles dites «naturelles» (Guigo et coll., 1991).

Par ailleurs, il ne saurait non plus exister de frontière précise et absolue entre les environnements dits naturels et les environnements humains, sauf peut être de très rares exceptions. En effet, il n’existe pratiquement plus d’environnement que nous pourrions qualifier de «milieu naturel» au sens strict du terme, les activités humaines affectant désormais même les «macroclimats» (Dubos, 1980).D’autre part, l’orientation de la gestion environnementale «qui était axée au cours des années 1970 sur des questions ponctuelles, se situe de plus en plus dans un contexte global, à mesure qu’on se rend compte que les activités humaines ont un impact sur l’environnement» (Holtz, 1992).

C’est donc à partir d’une définition large et globale de l’environnement que l’ÉIE peut prétendre représenter et contenir l’ensemble des éléments à prendre en compte dans l’examen d’un projet. La pratique au cours des trente dernières années n’a sans doute pas toujours bien intégré cette conception exhaustive de l’environnement. Elle semble toutefois recevoir désormais l’acquiescement d’une majorité d’évaluateurs d’impacts. Néanmoins, il n’existe pas encore de définition univoque et universelle de l’environnement et de ses multiples implications en ÉIE. Celles-ci se différencient donc d’une procédure d’ÉIE à l’autre.

De son côté, l’«évaluation des impacts environnementaux» peut être définie simplement comme étant «l’identification, l’organisation et l’évaluation des effets physiques, écologiques, esthétiques, sociaux et culturels d’un équipement ou d’une décision (technique, économique ou politique)» (Poutrel, 1977). En pratique, l’ÉIE comprend donc «l’ensemble des procédés destinés à déterminer et à prévoir l’effet que peuvent avoir, sur la santé et le bien-être de l’homme, les projets de loi, les politiques, les programmes et les projets divers ainsi qu’à interpréter et à communiquer les résultats obtenus» (Munn, 1975). En conséquence, ils sont de plus en plus nombreux à croire que les impacts biophysiques sont inextricablement liés aux impacts sociaux, et vice versa (Sadar et coll., 1994).

De manière moins traditionnelle, notamment par l’intégration de l’ÉIE dans le contexte plus global du développement durable, les experts internationaux proposaient récemment la définition suivante :

L’évaluation environnementale est un processus systématique qui consiste à évaluer et à documenter les possibilités, les capacités et les fonctions des ressources et des systèmes naturels, afin de faciliter la planification du développement durable et la prise de décision en général ainsi qu’à prévoir et à gérer les impacts négatifs et les conséquences de propositions d’aménagement en particulier (Sadler, 1996).

En introduction, quant à nous, nous avions défini l’ÉIE de manière préliminaire comme étant l’ensemble des études plus ou moins systématiques sur les impacts prévisibles, tant directs qu’indirects, qui résultent d’une intervention projetée (projet, politique, programme) et impliquant l’environnement. À la suite de la présentation des trois concepts contenus dans l’expression «ÉIE» et des éclaircissements que nous apporterons dans la prochaine section traitant des objectifs de l’ÉIE, nous devons approfondir et bonifier notre définition préliminaire.

L’ÉIE peut être définie comme étant un processus d’examen et de négociation5 de l’ensemble des conséquences d’un projet, incluant les politiques, programmes et plans sur les multiples éléments (naturels et humains) de son milieu d’insertion. Ce processus vise à connaître et à réduire l’impact du projet ainsi qu’à valider son intégration dans le milieu. Il aspire donc à estimer le plus précisément possible l’importance future de l’impact environnemental, c’est-à-dire prévoir l’ampleur anticipée des modifications résultant des activités humaines projetées. De plus, l’ÉIE espère réduire les conséquences néfastes de l’intervention, en proposant des améliorations et des correctifs au projet initial ainsi qu’en suggérant la mise en place de mesures d’atténuation et ultimement de compensation. Finalement, en tant que processus participatif de négociation environnementale, l’ÉIE constitue une partie importante du processus même de décision menant à la validation ou non d’un projet de développement dans son milieu. En conséquence, l’ÉIE est bien plus qu’un simple outil venant éclairer un processus de négociation et de décision qui lui est extérieur et transcendant.

Objectifs de l’ÉIE

L’ÉIE est habituellement conçue comme ayant deux objectifs, à savoir : «évaluer l’importance des impacts biophysiques et sociaux d’un projet, […] en apprécier l’opportunité de réalisation compte tenu de ses avantages et de ses impacts environnementaux et, le cas échéant, […] mettre au point une solution de moindre impact pour sa réalisation » (Lacoste et coll., 1988). De manière plus normative, certains conçoivent que les deux objectifs de l’ÉIE sont : «de faciliter la prise de décisions optimales et intégrée » et de favoriser « l’atteinte ou le soutien des objectifs fondamentaux que sont la protection de l’environnement et le développement durable» (Sadler, 1996).

Mais comme nous le disions précédemment, la démarche d’ÉIE renferme plutôt un triple objectif, à savoir : la connaissance la plus exacte possible de l’impact environnemental des projets, la réduction éventuelle de celui-ci et la compréhension et l’approbation par le milieu des conséquences du projet. En fait, il s’agit d’abord de connaître le plus précisément possible toutes les conséquences environnementales que les diverses activités du projet à l’étude auront sur les différents éléments du milieu d’implantation concerné. Par la suite, l’étude visera à incorporer des mesures cherchant à atténuer la plupart des impacts néfastes à l’environnement, et accessoirement à optimiser (maximiser) au contraire les impacts positifs. Enfin, le processus même de l’ÉIE est une démarche d’approbation du projet total par les différents acteurs sociaux impliqués.

De manière plus systématique, les trois objectifs de l’ÉIE sont donc de :

• connaître les conséquences environnementales du projet à l’étude ;
• réduire les séquelles négatives sur l’environnement et optimiser les impacts positifs ;
• permettre l’approbation du projet par les acteurs impliqués.

Chacun des objectifs de l’ÉIE peut être rattaché à un niveau particulier d’examen. Ainsi, le premier objectif, la connaissance, se rattache avant tout au niveau scientifique d’examen. Ce niveau d’examen repose sur l’apport des sciences biophysiques tout autant que des sciences sociales et de gestion. Le deuxième objectif, celui de réduire (minimiser) l’impact, est plus près du niveau technique d’examen, l’application des sciences et des techniques en est l’élément moteur. Finalement, l’objectif d’approbation fait référence au niveau politique, c’est-à-dire aux multiples préoccupations sociales, économiques, culturelles et plus proprement politiques. Ces trois niveaux distincts d’examen sont illustrés à la figure ci dessous. Comme l’illustre la figure, chacun des niveaux est en partie imbriqué dans les deux autres, certains aspects de l’ÉIE faisant donc partie de plus d’un niveau d’examen.

 

Ces trois niveaux distincts d’examen nous permettront au cours du chapitre quatre d’exposer plus systématiquement les multiples éléments méthodologiques. Auparavant, nous verrons aussi plus en détail, lors de l’analyse de procédures particulières d’évaluation au chapitre trois, l’étendue et les diverses implications du concept de l’ÉIE. L’examen de législations et de pratiques bien spécifiques permet de mesurer l’importance des différences et des divergences qui existent un peu partout à ce sujet.